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  来源:大河网   
    2020-1-2

      27家行业协会提出法规审查建议撬动最高权力机关

      拒不纠正的违宪、违法地方性法规及司法解释全国人大常委会将适时撤销

      根据中国建筑业行业组织提出的审查建议对地方性法规中有关政府投资与以政府投资为主的建设项目以审计结果作为工程竣工结算依据的规定进行审查研究于2017年2月致函各省(区、市)人大常委会要求对地方性法规中直接规定以审计结果作为竣工结算依据或者规定建设单位应当在招标文件或合同中要求以审计结果作为竣工结算依据的条款进行清理适时予以纠正。

      这段话出现在2017年12月24日全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀向十二届全国人大常委会第三十一次会议所作的十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告(以下简称“备案审查报告”)中。

      中国建筑业协会提出的审查建议作为5起由公民、组织提起的审查建议案例之一写进了备案审查报告。

      2017年12月24日下午全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰在接受中国青年报·中青在线等媒体采访时表示行业协会提出审查建议有其自身优势因为行业协会代表一个行业发声是一种很好的方式他们比公民个人更能注意到行业相关问题症结在哪里、问题在哪里甚至比立法机关还要清楚。他们代表一个行业群体来表达利益诉求、寻求法律救济是推动法治建设、法治进步的有益方式。

      “截至目前根据我们掌握的情况已经有8个地方就我们27家行业协会的联名审查建议对相关地方性法规作出了修改。”近日中国建筑业协会有关负责人向中国青年报·中青在线记者表示。

      27家行业协会连续多年提起地方性法规审查建议

      中国建筑业协会有关负责人对中国青年报·中青在线记者介绍说2013年前后很多施工企业向协会反映一些地区出台了地方性审计条例或审计监督条例规定政府投资与以政府投资为主的建设项目“以审计结果作为工程竣工结算依据”企业因此在一些工程的结算方面遇到了困难与障碍。

      他们希望由中国建筑业协会牵头向有关部门反映呼吁撤销此规定。

      中国建筑业协会围绕此规定的合法性、合理性及对建筑市场各方主体的影响进行了调研并与一些熟悉建筑市场的法律专家进行了认真研讨认为此规定在一定程度上混淆了行政法律关系与民事法律关系的界限超越了审计法与审计法实施条例规定的审计监督职能也与合同双方平等自愿原则相矛盾在实践中极大地损害了施工企业的合法权益。

      为此中国建筑业协会联合北京、天津、上海、江苏等20家地方建筑业协会以及中国建材工程建设协会、中国冶金建设协会、中国煤炭建设协会等六家行业建设协会于2013年两次向全国人大常委会申请对规定“以审计结果作为工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查并建议予以撤销。

      2015年5月中国建筑业协会再次向全国人大常委会法工委提交申请引起了全国人大常委会法工委的高度重视。按照法工委的要求中国建筑业协会补报了企业案例进一步说明这一地方性法规给施工企业造成的经济损失。

      2017年2月22日全国人大常委会法工委印发〖对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见〗要求各省、自治区、直辖市人大常委会对所制定或者批准的与审计相关的地方性法规进行自查对有关条款进行清理纠正。

      2017年6月5日中国建筑业协会收到了全国人大常委会法工委〖有关对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函〗。该复函提出在收到中国建筑业协会于2015年5月提交的〖有关申请对规定“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查的函〗后法工委经过充分调研与征求意见认为地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据与应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定限制了民事权利超越了地方立法权限应当予以纠正。

      2017年6月13日应法工委邀请中国建筑业协会有关负责同志赴法工委办公室听取了此项工作的进行过程与最新进展情况了解到各地已经完成自查对相关条款的清理修订工作亦在抓紧落实。

      全国人大常委会法工委的审查建议意见立竿见影

      据介绍目前已有北京、上海、河北、安徽、江西、云南、海南、宁夏8地对相关条例或办法进行了修改。

      2017年9月22日通过的〖北京市人民代表大会常务委员会有关修改〈北京市审计条例〉的确定〗将第二十三条修改为:“政府投资与以政府投资为主的建设项目纳入审计项目计划的建设单位可以与承接项目的单位或者个人在合同中约定双方配合接受审计审计结论作为双方工程结算的依据;依法进行招标的招标人可以在招标文件中载明上述内容。”

      2017年11月23日通过的〖上海市人民代表大会常务委员会有关修改本市地方性法规的确定〗对〖上海市审计条例〗的修改将第十四条第三款修改为:“政府投资与以政府投资为主的建设项目按照国家与本市规定应当经审计机关审计的建设单位或者代建单位可以在招标文件以及与施工单位签订的合同中明确以审计结果作为工程竣工结算的依据。审计机关的审计涉及工程价款的以招标投标文件与合同有关工程价款及调整的约定作为审计的基础。”

      其中北京、上海、海南3地将各地相关条例中规定“应当”在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据的情况修改为“可以”。河北、安徽2地除将原条例中“应当”修改为“可以”外还删去了有关保留一定比例的待结价款在审计后结清的有关规定。云南、宁夏2地在修改中直接删除了相关内容。江西虽未对原相关条例进行修改但出台了〖有关进一步完善与规范投资审计工作实施意见〗明确规定不能强制要求以审计结果作为建设项目竣工结算依据。

      这位负责人介绍说中国建筑业协会将持续注意各地地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的修改情况并及时通报相关进展进一步发挥好行业协会提供服务、反映诉求、规范行为的职能。

      35年来全国人大常委会首晒备案审查成绩单

      从2004年5月全国人大常委会法工委法规备案审查室成立以来备案审查工作报告首次提请全国人大常委会审议也是1982年宪法赋予全国人大及其常委会对行政法规、地方性法规进行备案审查的职权以来35年来首次公开备案审查工作成绩。

      “这实现了有意义的历史性突破。”在分组审议备案审查报告时全国人大常委会委员、全国人大常委会副秘书长信春鹰如此评价。

      她说很长一段时间社会公众包括学术界认为我国的宪法监督制度是一个空白过去形容备案审查就像鸭子凫水一样表面看起来很平静但脚掌在下面一直工作。“这被社会称为‘鸭子理论’。现在不再是‘鸭子凫水’而是一艘乘风破浪的航船。”

      从2017年1月1日起全国人大常委会法工委对150余件地方性法规进行主动审查。也就是说2017年1月1日起对地方人大制定的地方性法规都要逐件逐条进行审查。

      2015年3月立法法修改后设区的市被赋予立法权。

      梁鹰表示审查发现设区的市立法的积极性很高但立法的能力经验不足成为一种矛盾。审查中发现一些问题可以说“新手上路问题不少”。

      一个是大量重复针对性不强照抄照搬上位法、其他兄弟省市的法规没有结合本地实际情况进行立法。

      另一个是一些设区的市对依法立法贯彻得不是十分严格热衷于设置行政强制、行政处罚、行政许可将过去习惯于依靠行政手段推动工作的方式直接变成法规并设立严格的处罚措施。

      此外据国务院法制办反馈国务院已经明确取消、废止的一些行政审批一些地方却又写进了地方性法规。

      梁鹰表示对于这些问题要集中审查研究。目前正进行梳理研究将对已经完成审查研究的150多件地方性法规存在的问题、原因等进行分析、提出建议。2018年将考虑对设区的市的有关立法进行专项审查通过审查给地方立法画出“红线”引导地方立法不断提高质量为设区的市立法工作提供指引。

      审查研究意见发送后制定机关不管是否接受都要及时纠正

      梁鹰介绍说全国人大常委会法工委收到公民、组织提出的审查建议后每件都要登记造册且都要有编号因此绝对不会出现石沉大海的现象。

      通常收到审查建议后登记之后要进行梳理看是否属于审查范围。假如不属于全国人大常委会审查范围会转送相关部门转送同时也会发转送函要求相关部门把结果反馈审查建议人必要时也要向全国人大常委会反馈。

      纳入审查范围的全国人大常委会会将审查建议发送给行政法规、地方性法规、司法解释的制定机关国务院、两高、地方人大等要求在规定期限内作出说明、反馈意见限十五天或一个月。

      制定机关收到审查建议后假如表示有问题要纠正问题就解决了。假如制定机关认为没有问题程序并不算结束。全国人大常委会法工委会将审查建议发送有关部门请他们提出意见。假如各方意见一致法工委会以此为基础形成审查研究意见。假如意见出现较大分歧则还会再召集各有关方面在一起开座谈会进行沟通研究。此外还可能约谈制定机关相关负责人也可能会约审查建议人面对面听取意见。重大的涉及面广的问题还可能到地方调研。最后根据各方面意见形成审查研究意见发送给制定机关。

      “收到要求予以纠正的审查研究意见后制定机关不管是否接受都要及时予以纠正。”梁鹰说对于问题法规纠正或者废止制定机关要明确给出意见比如是否纳入当年立法计划当中。最后这个结果会反馈给审查建议人还会抄送给有关方面。全部流程大约在三个月左右。

      “公民、组织提出的审查建议处理完成之后都会对社会公开。”梁鹰提到此次备案审查报告首次提请全国人大常委会审议是让备案审查工作显性化让制定机关真正意识到自我制定的规范性文件处在常委会监督下随时有可能会被纠正。备案审查终极目标不在于纠正谁或者否定谁而是通过纠正相关规范性文件促使其与宪法法律保持一致保障宪法法律得以正确有效实施从而维护国家法制统一防止政出多门、法出多门。

      今后年度备案审查工作向全国人大常委会报告也将实现常态化坚持下去。

      假如对“问题法规”提出修改建议后制定机关推诿或者不及时纠正怎么办?梁鹰表示目前法工委没有遇到过收到审查研究意见后明确表示不纠正的制定机关都表示会认真研究、及时修改。但是也有一些超过期限没有纠正的甚至最长还有超过5年以上没有纠正的。

      “2018年我们工作的一个重点就是考虑针对收到审查研究意见没有及时纠正的这些问题法规组织回头看。”梁鹰说对于没有及时修改废止的将督促完成。目前全国人大常委会并没有动用撤销这一权力。“这是最后的撒手锏现在还没有启动但不排除随时可能启动。”

      梁鹰坦言目前备案审查制度与能力建设不足。在制度建设方面“有件必备、有备必审、有错必纠”还没有完全落实备案范围还有待进一步理清审查的标准、程序与纠正的机制还不明确、不规范纠正的刚性不强约束力不强这是制度建设的问题。

      在能力建设方面从全国人大到地方人大无论是机构设置、人员配备还是人员水平都还不能适应备案审查工作需要。有些地方对备案审查工作的重视程度还不够。

      在梁鹰看来有人提出有关方面不配合碍于“面子”“人情”问题会不会阻碍备案审查工作其实这些都是表象根子在于制度设计的刚性不足假如制度设计好了严肃起来了是刚性的就没人敢逆制度而行。

      下一步将进一步加强制度建设制定统一的备案审查工作规范细化审查标准规范审查程序建立健全备案审查工作机制备案审查工作规范已经起草完毕广泛征求意见后争取在2018年出台。这个规范覆盖所有的备案审查从全国人大到地方人大都适用“我们近年来探索建立函询、提醒、约谈、通报、督促等工作机制争取都写进去”。

      在审查标准上对什么是“抵触”什么是“不合法”什么是“不适当”都会予以明确也要把向全国人大常委会报告工作这一制度写进去固定下来。

      除了这些工作之外2018年还将继续抓住社会注意热点焦点难点问题进行专项审查也会结合社会各方面提出的审查建议对一些影响比较广泛却存在问题的制度予以督促纠正。

      中国青年报·中青在线记者 王亦君 来源:中国青年报 ( 2018年01月30日 06 版)

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      慈善众筹变“众愁”尴尬如何化解?

      近年来个人求助类网络众筹信息不时在朋友圈刷屏骗捐等负面消息屡屡出现真假难辨的求助让爱心人士产生质疑。针对这一现象今年两会上有委员直言:“遏制骗捐先要正本清源”。(见3月20日〖工人日报〗)

      骗捐频频发生说明网络众筹有着强大的生命力这既是源于网络众筹的“门槛低、手续少、效率高”优势也是国人乐善好施的品质表征。这种凝聚着道德意味的慈善形式遭遇骗捐侵入时我们显然不应以“这是硬币的两面”来解释而应反思它存在的漏洞。

      骗捐者大多会经历“想做、敢做、能做”三个阶段——想做对应着他们对外界环境的基本判断;敢做对应着内心的有恃无恐;能做则对应着外界约束的乏力。最严重的问题还是出在“能做”环节上换句话说骗捐除了利益的驱动外更在于缺乏相应的规范管理与追责机制让他们的“想做”得以落地开花成“能做”。

      规范管理与追责机制应包括:一是平台的审核机制;二是违规的惩罚机制;三是法律的约束与预防机制。目前申请众筹是有平台审核机制的但这些审核大多停留在申请者的自我证明上因为求证成本过高平台方很难进行完整的求证。从惩罚机制来说慈善法只对募捐行为进行了规制而对个人网络求助行为并没有具体的约束。法律规范上的缺失或者说违法成本过低不仅导致惩罚机制不足也会让那些意图不轨者缺乏基本的敬畏失去了基本的行为约束。而从约束与预防机制来说惩戒机制尚未健全所谓的预防更是心有余而力不足。

      众筹的慈善价值毋庸置疑但骗捐行为频频发生、相关机制迟迟不到位等情况所伤害的不仅仅是社会爱心更是整个社会信任机制。别让众筹变“众愁”其路径一定是法治轨道——从众筹平台与个人层面强化法规建设与监管约束让类似的骗捐行为不想、不敢、不能发生。

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